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我国校外培训政策研判:减负能实现吗?
作者:吴撼地 来源:新浪财经 点击数:799 更新时间:2019-4-29 10:51:44
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 今年两会期间,教育部部长陈宝生明确表示,“在整改(治理整顿校外培训)的过程中,有一些培训机构转移阵地,把战场开到了线上。减负工作,原来叫‘校内减负、校外增负’,现在叫‘线下减负、线上增负’。这是一个新问题,战场转移了,方式变异了,我们高度重视这个问题,已经会同有关部门开始研制综合治理的文件,不久就会发布,在这个文件出来之前,我们将比照线下治理的措施,对线上的培训进行规范,一定要把负担过重的问题治理好!”这段话呈现了减负相关政策随着校外培训方式变化而演变的过程。那么,围绕减负这一政策目标,已有政策能够多大程度地实现目标?若不能实现,还存在哪些政策空间,以更好实现减负呢?本文结合国际治理经验和教训,对我国校外培训政策加以分析研判。

  一、我国校外培训相关政策法规回顾——从“不干预”到“疏堵结合”

  我国课外辅导的治理政策大致经历了两个阶段。

  第一阶段是20世纪末以前, 主要实行的是“不干预”政策。在这一阶段的早期, 我国课外辅导的规模并不大。不过, 在国家为鼓励和支持社会力量办学而相继颁发《关于社会力量办学的若干暂行规定》 (1987) 和《社会力量办学条例》 (1997) 后, 尤其是在20世纪末教育主管部门为减轻学生过重课业负担而多次下达“减负令”以后, 人们逐渐转向对校外教育资源的争夺, 继而引发了课外辅导的扩张。但这一时期, 国家并未出台直接相关的治理政策。

  第二阶段是世纪之交以后, 主要实行的是“禁止与规范相混合”的治理政策。其中的“禁止”是指禁止学校及在职教师参与有偿补课;其中的“规范”是指对校外辅导机构进行规范和引导。2008年, 教育部将“自觉抵制有偿家教”写入修订的《中小学教师职业道德规范》。2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出, “各级政府要把减负作为教育工作的重要任务……规范各种社会补习机构和教辅市场”。2015年, 教育部又印发了被称为史上最严的“禁补令”——《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》。新世纪以来的减负令在国家层面发布比较频繁,地方出台的减负令多达上百道。2000年1月发布过《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》,2004年6月教育部提过“五坚持五不准”[1],2013年8月出台过《小学生减负十条规定》,2018年底教育部等九部门印发了最新的(也被称为最严的)减负令《关于印发中小学生减负措施的通知》(简称“减负三十条”)。

  2018年,国家层面开展了校外培训机构的专项治理。2018年2月和11月,教育部先后印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(教基厅(2018)3号)《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》(教基厅(2018)10号)。

  8月,国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发(2018)80号),这是我国第一个国家层面规范校外培训机构发展的系统性文件。

  12月,教育部等九部门印发的“减负三十条”当中,第二部分13至17条是针对校外培训机构管理。

  全国各省份均出台校外培训机构专项治理方案,开展摸底排查,整改校外培训机构存在的安全隐患、无证无照、“超纲教学”等问题。

  二、我国校外培训相关政策的目标——减负

  学生减负问题是世界上很多国家普遍存在的社会问题,东亚文化圈尤为突出。日本、韩国等国均曾出现过学生学业负担过重的状况,中国父母望子成龙心切,尤其在计划生育政策下绝大多数家庭只有一到两个孩子,“输不起”的心态更加严重。

  学生学业负担过重的表现主要是两方面,一是上课时间过长,课后作业过多,超过学生承受范围,造成生理负担过重。二是过于强调考试成绩和排名,升学压力过大,造成学生焦虑过度,情绪失衡,心理压力过重。

  根据中国青少年研究中心“中国少年儿童发展状况”课题组在全国做的大范围调查,从2010到2015年,全国小学生和中学生在校时间平均增加了20.9%与42.9%,在校学习时间显著增加。根据21世纪教育研究院2018年发布的《我国中小学生“减负”问题研究报告》统计,2015年以来,我国中小学生学习压力稍有好转,日均写作业的时长从2015年的3.03小时减少到2017年的2.82小时。然而,与其他国家相比,我国中小学生日均写作业时间还是偏长。中国睡眠研究会发布了《2019中国青少年儿童睡眠指数白皮书》显示,62.9%的青少年儿童睡眠不足8小时,初高中生中这一比例达到81.2%。而按照教育部颁布的《中小学健康教育指导纲要》规定,要保证小学生每天睡眠10小时,初中生9小时,高中生8小时。在OECD对各国PISA(Program for International Student Assessment)测试中,我国学生平均每周课外学习时间名列全球第一,远高于OECD的平均值。

  三、现有政策能否实现减负?——不容易

  本轮政策规范的重点对象是以“应试”为导向的“K12课外辅导”。校外培训机构开展非学历教育培训,包括兴趣爱好培训、课外辅导、职业培训、早期教育、高等非学历教育。本轮政策对校外培训进行“分类管理”,分为三类:第一类是鼓励发展的:“以培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力为目标的培训”,第二类是重点规范的:“语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训”,第三类是坚决禁止的:“应试、超标、超前培训及与招生入学挂钩的行为”。开展专项治理行动的对象主要是以“应试”为导向的培训机构。

  本轮政策规范的重点内容包括以下方面:一是严格证照监管。学科类培训机构,经审批符合标准的须取得文件批复同意或办学许可证后,登记取得营业执照,才能开展培训。二是明确场所、师资、管理要求。从事语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训的教师应具有相应的教师资格。三是规范收费。探索通过建立学杂费专用账户、严控账户最低余额和大额资金流动等措施加强对培训机构资金的监管。四是要求机构细化培训安排,备案、公示,培训结束时间不得晚于20:30等,预计将通过学生实名注册等方式监管。五是专项整治培训机构。专项治理内容主要包括:排查消防安全隐患、严格证照办理、纠正“超纲教学”“提前教学”“强化应试”不良行为、严禁校外等级考试及竞赛、查处校外培训结果与学校招生入学挂钩行为。六是线上培训监管与线下同步。明确“强化在线培训监管”,要求利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校,应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可,必须在省级教育行政部门备案,按照线下管理政策同步规范线上,将教师资格证号等信息在网站显著位置予以公示。明确线上监管部门包括教育部门、工信部门和网信部门等。线上和线下“综合治理”的文件出台之前,对线上的培训比照线下治理的措施进行规范。

  本轮政策落地短期显著,中期可能出现反弹,长期有待观望。短期看,将明显改善培训热的风气,尤其是线下培训机构将显著收缩。第一,国家层面严厉督办。各地摸排整改的同时,教育部办公厅采用通报点名批评等方式督促整改进度。截止今年1月,全国共摸排校外培训机构40.1万所,整改完成率98.9%,第二,探索建立专用账户等方式加强对校外培训机构资金的监管。第三,配套系列举措组合使用。除了校外培训机构专项治理之外,还采取了清理规范竞赛活动、落实课后服务、提高学校教学质量等系列举措,解决“三点半难题”,让学生在学校“吃饱吃好”,推动各地健全经费保障机制,完善教师激励政策,丰富课后服务内容。第四,执法手段多样有力。在全面摸排基础上,对校外培训热点区域开展重点督查、突击检查,与执法队伍驻扎,部分培训机构被关停、处罚。第五,后续政令细则不断强化细化。“减负三十条”,对于规范学校办学行为进行了量化指标管理,包括“严控书面作业总量。小学一二年级不布置书面家庭作业,三至六年级家庭作业不超过60分钟,初中家庭作业不超过90分钟,高中也要合理安排作业时间。”“坚决控制考试次数。小学一二年级每学期学校可组织1次统一考试,其他年级每学期不超过2次统一考试。不得在小学组织选拔性或与升学挂钩的统一考试。”

  中期看,减负的政策目标难以较好实现,线下减负、线上增负的情况可能会比较普遍,或者在政策空白的其他地带解决未被满足的课外辅导需求。我国K12中小学在校人数2017年共计约为1.846 亿人,到 2020 年预计将达到 2.12 亿人。家长对校外培训具有比较高的认可度,调研显示,“非常认可”和“比较认可”的比例接近九成。而相对于日本韩国和香港台湾而言,目前中国大陆的校外培训的渗透率还处于较低的水平。由于校外培训行业规模大、增长稳定、抗经济周期,而且借助科技手段优化整合资源的空间大,因而成为投资界公认的增长性行业。据Frost&sullivan预测,2016-2020年,行业总收入将从3541亿元增长到5184亿元。

  长期看,竞技教育是培训热的根源。高考改革已经在6个省市开展两批试点(第一批是上海、浙江,第二批是北京、山东、天津、海南)。如何落实习近平总书记提出的破除“五唯”[2]的竞技教育局面,完成教育评价体系的改革,才是培训热治本之策。

  四、其他国家政府解决减负问题的做法

  从社会实践看,全球范围内的校外培训已经出现了近百年,形式包括家教、课外补习班以及近些年兴起的网络学习,市场规模越来越大。也有的国家课外辅导较少,比如芬兰,教师选拔制度十分严苛,实施小班化教学,考试较少,不提倡竞争环境,芬兰在国际经济合作与发展组织主办的国际学生测评项目中一直名列前茅。但在多数国家,课外辅导很常见,即使教育发展水平较高的国家也不乏较大的课外辅导市场。从政府治理看,当课外辅导规模大到对学校教育系统和社会公平产生较大影响之时, 政府就会关注这一领域, 推行治理政策加以规范。从学术研究看,学者通常使用“影子教育”的概念,意指课外辅导如影子一样伴随主流教育发展而发展。

  (一)日本——寻求知识教育与宽松教育的平衡与融合

  日本教育发展水平位居世界前列。早在明治时代, 日本就已经建立起了完备的现代教育制度, 二战后又仿照美国的教育制度进行了教育改革, 推行九年义务教育, 公立教育系统相当完善。但日本各类补习班 (学习塾)仍然大行其道。

  二战后的几十年间,日本制定完善教育政策的一个焦点问题是:谋求知识教育与宽松教育之间的最佳平衡点。二战结束之初,日本政府一改战前国家主义、知识中心的教育,推行学生自主发展的新教育。到1957年苏联人造卫星上天之时,日本产生了强烈的危机意识,重振系统知识教育,大幅提升必修课比例。到了20世纪后期,伴随国际化、信息化潮流兴起,日本教育思想又转到宽松教育上,大幅削减传统学科课时,增加跨学科的综合学习的教学量。到21世纪初,日本PISA排位下降,开始纠偏过度的宽松教育,兼顾基础知识教育与自主思考培养,形成二者融入与联动。

  日本课外辅导市场正是在政府“宽松教育”政策背景下的兴起的。学校教育质量的降低和学生学力低下的问题让家长忧心忡忡, 家长只有将孩子送入私塾, 再支付额外的费用, 将学校教育缺失的部分补习回来。这种公众对学校教育信心的丧失就为以课业补习为主营业务的私塾提供了广阔的生存空间。

  20世纪80年代以后, 日本政府在完善校外教育相关法律法规的基础上, 着手规范学习塾的发展, 明确将学习塾划分为服务产业, 由经济产业省监管、文部科学省指导, 并委托全国学习塾协会进行行业内部管理。

  日本政府通过颁布法律法规、进行行政监督、引导行业协会等手段规范学习塾发展。一是认证与审查:第一门槛是资质认证,第二门槛是安心认证(能否保障教师的工作时间、休假方式、最低工资、员工健康、信息安全等权利, 为教师提供安全放心的劳动保障)。二是教师培训:全国学习塾协会制定《学习塾讲师检定制度》, 主导对学习塾教师资格的认证和对教师专业发展的培训工作。三是规范商业行为:全国学习塾协会严格规范学习塾的商业行为, 尤其在学习塾费用和广告宣传方面。

  据经合组织 (OECD) 近年来的报告显示, 校外培训对日本学生在国际学生评估项目 (PISA) 中成绩的提高起到积极作用, 政府的规范促使日本学习塾的积极作用得到了最大程度的发挥。当日本学生参加校外培训的投入从每月2000日元以下增加到每月9000~10000日元时, 其PISA成绩提高了25%。          

  (二)韩国——由“堵”到“疏”的长期性的政策回应和适时性的政策调整

  自20世纪60年代至今, 韩国政府对影子教育的治理政策大致经历了四次大的演变, 总体趋势是:转移政策→禁止政策→补偿政策→公平政策, 其本质社会公正和机会均等的力量, 与社会竞争和市场规则的力量相互博弈的结果。

  为了消除影子教育,韩国教育部1968年取消了初中入学考试,1973年消除了高中重点学校、重点班, 将全国的公、私立高中划至学区, 按学区确定就读学校;1980年又出台了7.30教育政策,禁止一切非法影子教育,增加高考次数, 禁止在职教师从事有偿补课,禁止学校组织教育补习;1985年扩大高中和大学招生自主权。

  实践证明, 其禁止政策的实施效果并不理想, 影子教育在其国内依旧盛行。这充分说明“只堵不疏”的禁止政策不仅无法适应社会需求, 还在一定程度上激起民意的强烈反弹, 愈益加剧了影子教育的扩张。

  1995年,韩国出台5.30政策,实现影子教育合法化,但仍旧希望通过提高学校教育质量、实施“课后计划” (after-school program) 等政策来抑制影子教育的发展。1997年,韩国教育部提出影子教育治理的关键在于提高学校教育质量, 而不是消除影子教育, 并减少家庭在影子教育方面的支出。同时,通过引进多元化课程、缩小区域、校际差距、构建国家教育网 (EDUNET) 等举措,满足不同学生的教育需求,提高学校教育质量。在此之后,韩国政府出台具有鲜明的“补偿”特点的改革政策,包括:一方面, 通过推行课程改革、考试制度改革等全面的教育改革政策, 着力提升学校教育质量;另一方面, 通过提供课外学校服务的政策措施, 着力减轻家庭因影子教育而带来的经济负担。2013年以后,政府着重推行“公平政策”,促进学校教育正常化, 关注弱势群体教育需求。

  (三)美国——“课外计划”和“职业发展计划”促进学生健康成长

  美国的教育制度现代化程度较高,在校内外教育的结合方面也比较先进。美国自1998 年发布“课外计划”(Safe and Smart: Making After-School Hours Work for Kids)以来,课外教育组织形式各样、性质各异。其中比较具有代表性的有课外教育联盟 (After school Alliance) 、课外教育协会 (After school Association) 、全国高质量课外教育中心 (National Center for Quality After school) 等。除了教育部支持的21世纪社区学习中心 (21st Century Community Learning Centers) 等“课外计划”之外, 各州都有适合本地区特色的“课外计划”。“课外计划”服务于学龄儿童和青少年, 为其提供安全的环境、丰富多彩的娱乐性活动和学术性活动, 提升青少年的学业水平、人际关系、社会技能等。“课外计划”根据目标、位置、参与对象、项目内容、资金投入等的不同呈现多元化发展形态。

  据美国人口普查局的统计,60%的6-17岁孩子会定期参加至少1项课外活动。课外计划是一个系统工程, 是学校、家庭和社区联系的纽带;课外计划的开展应以活动为主, 课业辅导为辅;课外计划强调社会性,国家和政府主动加强管理,强调课外辅导与学校教育的区别和联系,积极开展从学校到工作岗位 (School To Work, STW)教育。

  美国联邦政府委托教育部平均每年用于开展“课外计划”的经费超过10亿美元。教育部、司法部以及青少年权益保护组织、各种公共机构、社区组织成为主要推动力量。65%的选民认为“课外计划”对于青少年的成长不可或缺。

  美国高中入学时会填写一份符合自己特点及意愿的“职业生涯发展计划”(Individual Career Plan,简称ICP),并据此自主选择课程及培训,增强课程学习对于职业发展的针对性。通过美国职业生涯与技术教育(Career and Technical Education,简称CTE)等课程进行应用教学,实现学生对真实世界的体验,强化应用能力,培养自主学习能力、职场岗位能力、就业发展能力等,较早联接职业。

  (四)德国——“学徒制”、“半日制学校”等留给孩子更多自主选择

  德国和英国的教育制度中都有学徒制,学生到中学阶段就开始分流:计划考大学的学生继续学科知识教育,计划提早在技工类岗位就业的学生可以选择做学徒。学徒制有效减轻了学生“挤独木桥”的竞争强度,提供个性化差异化的成长路径,更好适应社会发展需要。除此之外,为了缓解家庭在学生成绩方面的焦虑,德国北威州推行开放性全日制学校 (Offene Ganztagsschule, OGS), 家长们可以为孩子做出选择, 一周当中的哪天必须去上学, 哪天不必去。在课程结构上与传统的半日制学校接近, 下午的时间全部用于学生参加各种课外活动。 数据显示,大约44%的小学生选择了半日学习方式。

  (五)英国——政府设立“追赶经费”提升教育公平

  英国的学徒制也大大缓解了学生及家长的竞争焦虑,但不同社会阶层争夺优质教育资源的竞争仍然激烈,催生了英国教辅市场的繁荣。近年来,英国课外辅导的提供者大多为公立学校及校外辅导机构的教师,辅导的内容以数学、英语及入学考试所要求的科目最受欢迎。调查显示,富裕家庭学生更有条件参加课外辅导,由此加大了社会阶层的差距。对此,英国政府制定相关政策,呼吁关注处境不利学生,并设立“追赶经费” (catchup premium) 项目,由政府按照每位落后学生一定数额的额外补习费拨给公立中学, 帮助他们提高读写和算数技能。

  综上可见,校外培训的规范发展需要一个较长的过程,不少国家的政府相关部门围绕治理校外培训进行了艰苦卓绝的探索。政府最关注的是教育的质量和公平、学生学力的提升、对学校教育系统的冲击、以及商业行为的规范性。一般来说,在法制越健全的国家,课外辅导的商业行为越规范。实践表明,只要选拔性教育体系存在,校外培训的需求就存在。在没有社会教育观念进步、教育评价体系改革、教育资源配置优化等配合的情况下,单一的限制培训市场发展的政策往往只能短期奏效,时间久了又会演化为另外的形式。但是,允许培训市场合法存在并加以规范提升,对学校教育形成补充,对于提升学生教育质量、减轻不必要的学业负担而言,是有益且持久的做法。

  五、下一步我国校外培训政策预测

  为了更好实现减负等教育政策目标,我国下一步的政策方向很可能学习发达国家的有益做法,认可培训市场的积极作用,强化对培训机构的规范和提升,同时改善学校教育,把二者结合起来。

  第一,“政策鞭子”会进一步打到线上培训机构上,但会“因情施策”。哪些情况会狠狠地打?可以从课外辅导的几个特点分析。一是目的性:以补差或培优为目的;二是非正规性:区别于学校主流教育之外的非正规性教育形式;三是补充性:弥补公立学校教育的不足, 维护弱势学生的利益,  促进学生的个性发展和全面发展;四是有偿性:是有偿的而非义务的教育活动。第一种会被严厉治理的情形是以培优为目的的应试辅导,即“超纲教学”这类辅导占比较大,不仅给想参加辅导的学生增加了课业负担,而且连带许多不想参加辅导的家长也被裹挟着报班,对学校教育造成了冲击和破坏。相对应的,补差类的课外辅导和对于学生跟上正常教学进度有所帮助,这类辅导如果质量有所保障,能够发挥补充学校教育的作用,能够维护成绩较差的学生利益,因而普遍受到家长、学校和政府的认可。更显然的,以培养兴趣爱好和创新素质为目的的课外辅导更是受到鼓励的。第二种会被严厉治理的情形是不正规不达标的校外培训,包括场所安全设施、教师资质、机构资质、收费管理等多方面不达标,使学生和家庭利益得不到保障的情形。第三种被严厉治理的情形是过度逐利损害教育属性的情形。校外培训机构既有教育目标,又有盈利目标,出资方容易更偏重盈利目标而对培训机构施加影响,造成过度逐利甚至经济欺诈现象。

  第二,对于政策不易对号入座或明确量化的情形,政策鞭子有“重抬轻落”的可能。教育部、民政部、人力资源社会保障部、国家市场监督管理总局将出台促进中小学社会培训机构规范发展的指导意见,探索建立负面清单和联合监管机制,推动解决中小学生课外负担重问题。后续相关部门将对其他类型培训机构进行规范管理,明确营利性民办教育培训机构审批登记的具体办法。总体看,比如收费按课时还是按自然月计算等操作,政策执行中可能会做调整。因为教育政策的传导机制并非简单地自上而下,而是自上而下的政策意图表达和自下而上的市场需求驱动两者互相补充:前者往往引导了教育的发展方向,而后者被越来越多地付诸实施,很大程度上填补前者的缺陷和漏洞,并为政策后续嬗变提供重要线索。由于教育是关系国计民生的行业,教育政策的利益相关者包括学生、家长、教师、学校、媒体、专家、政府。国家政策下达到地方政府的执行层面,面临上级压力、部门协调、民间机构举办者诉求、学生教师利益,以及社会矛盾和安全稳定等各方面问题。具体执行当中,有的需要几年的过渡期,有的在过渡期中又对政策进行了调整。

  第三,鼓励民办教育的基调不会变,但会通过政策组合拳引导机构规范化、法制化,确保学生和家庭受益。近年来,中国政府加大力度规范民办教育领域发展,发布了一系列政策法规,包括修订民促法、发布民促法实施意见的送审稿、规范学前教育、规范校外培训机构等内容。最近,中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》。2035年是中国基本实现社会主义现代化重要时间节点,2022年是党的二十大召开之年,两个文件分别着眼于中长期战略规划和近期行动计划,是将教育融入国家现代化进程的纲领性文件。以上文件里对民办教育的态度是鼓励的,举措包括支持民办教育自主管理,包括自主教学、自主招生、自主用人、自主收费等;给予民办教育更大力度的支持与奖励,包括用地、税收、信贷、财政补贴、融资、能源价格等;即使合规方面,将民办教育分为营利性和非营利性加以管理,强调处理好举办者和教育机构的利益关系,也是为了民办教育更健康持久地办下去。这一基调毋庸置疑,原因是:第一,财政支出难以为继。财政教育支出连续6年与GDP4%挂钩,已经成为财政第一大支出。第二,民办教育已具规模,制度优势显著。目前,民办教育学校占比约1/3,生源占比约1/5,在自主管理、经费来源灵活优势、用人制度简明、决策便捷等方面具有制度优势,是创新发展的探索者。第三,国外民办教育成功经验。比如美国的高等教育,精英教育基本都是民办的,普惠教育基本是公办的。国内目前是相反的,但表明民办教育满足社会发展需要的潜力很大。

  但是,如果出资方或举办者的利益诉求与机构法人及师生公共利益之间的利益有冲突,政策导向是维护教育属性,保护学校、学生和家长的利益。比如,民办教育机构如登记为非营利的,获得政策支持,经营收益不能由举办者获得,而要由民办机构沉淀下来最终让学生、家庭受益。“关联方交易”条款也是同理,不允许民办机构采取各种关联交易方式,包括资金借贷、劳务买卖、成本调节等,从机构套取各种收入、获取灰色回报,损害学生利益。部分采取VIE架构在境外资本市场上市的营利性教育企业,为了维持资本市场对其估价的预期,采取快速并购学校的方式,以实现规模扩张和业绩增长。实际控制人采取财务上的关联操作,在协议控制的民办学校中转移上市主体的成本,也会增加所控制民办机构的运行风险,也是不允许的

  第四,教育领域政策利好程度提高,素质教育、职业教育对领域有望加大政策鼓励力度。习近平总书记2018年9月10日在全国教育工作大会上发表重要讲话释放的教育改革信号,重点是要解决不适应发展需要的人才结构性矛盾。大致思路可以理解为基于对国家发展阶段、社会需求升级、科技快速发展的需要培养人才、改革教育。目前,我国的人才供需结构性矛盾突出,比较缺乏的几类人才包括创新型高技能人才、科学型管理人才、工匠型职业技术人才,因而国家教育改革突出鼓励素质教育和职业教育发展,鼓励扩大教育开放、学习先进教育方法。从国际对比来看,一是教育质量事关国家创新能力和发展事业。亚洲进入发达国家行业的日本、韩国等国家都是教育强国。据统计,日本在二战后仅用了12年就跨越了中等收入阶段,这期间,日本的教育投资增速一直是GDP增速的三倍以上。韩国的高等教育毛入学率近些年居世界首位,使得韩国居于创新能力最强的经济体行列。相反,那些落入中等收入陷阱的国家,如拉美一些国家,教育质量不够高,创新能力不够强,影响了经济社会发展。二是世界各国教育改革存在一些共性。比如,关注跨学科教育和素质教育对传统学科教育和应试教育的补充与完善;再如,面对新技术经济社会发展需求的教育回应,像美国创建STEM(Science,Technology,Engineering,Math)课程,英国设置奖学金吸引AI人才到英国留学,德语圈国家奥地利提出教育的数字化发展战略,日本等国进行媒体素养教育等。还比如,提供多样化教育课程、师资等资源和服务,兼顾知识与技能培养,提高每个学生的胜任力。三是给学校更大自主权的国家教育发展更好。比如,欧洲的大学二战后总体上落后于美国,美国的大学在全球最具创新力的大学排名中遥遥领先。二者的一个关键差异就是美国政府给予大学更大的自主权,鼓励竞争,崇尚学术自由,涌现出基础研究的众多创新成果。

  六、政策对K12课外辅导行业的可能影响

  (一)线下辅导加速行业整合,市场向头部集中

  线下K12课外辅导市场处于快速发展期慢慢向整合期过渡的阶段,在政策预期及逐步落地的影响下,不合规企业将加速被淘汰,行业整合将被加速。目前,线下K12课外辅导市场分散,头部企业的市场份额很低。但梯队分化逐步明显。领先的教育集团主要通过并购以及轻资产的模式持续扩张,房地产集团、基金、海外投资者等也有意发力这一市场,但面临的竞争将更为激烈。第一梯队是全国性巨头,包括好未来、新东方,年营收水平在100亿元以上,千亿市值遥遥领先;第二梯队是区域性龙头,营收水平在5-30亿之间,如学大教育、精锐教育、龙文教育、卓越教育、高思教育、昂立教育等;第三梯队主要是区域性机构,营收水平多在5亿以下,包括佳一教育、龙门教育、大智教育、金石教育、四季教育等。随着政策逐步落地,不合规企业将受到整改。超标、超前辅导必然受到严厉打击;培优性质的辅导机构受到的冲击将大于补差性质的辅导机构;政策落地不明朗之前,投资者可能迟观望态度,估值将下调,竞争压力加大,对于前期获客成本较高的辅导机构扭亏为盈增加了不确定性。在这些因素影响下,头部企业将受益,加速扩大市场份额。

  (二)线上课外辅导潜力大,但存在不确定性

  相对线下而言,线上K12课外辅导打破了线下在人才和市场环境的地域局限。随着在线直播技术越来越成熟,科技赋能教育快速发展,在线教育整合师资资源的优势得以显现,双师课堂备受追捧,一对一直播市场较为活跃。由于前期技术和课程研发成本较大,容易形成寡头垄断模式。线上辅导市场集中度高,第一梯队遥遥领先,包括Vipkid,掌门1对1、海风教育、作业帮、流利说等,吸引资本向头部公司集中。

  近五年左右,线上教育出现“淘金”热潮,创业投资汹涌泛滥,慕课、题库、家教O2O、少儿英语等细分热点不断更替,巨额融资事件频频爆出,51Talk、英语流利说、尚德机构等企业相继上市,线下教育巨头新东方、好未来也积极投资布局。2018年,包括作业盒子、VIPKID、海风教育、作业帮、VIP陪练等平台在内的中国互联网教育十大平台融资额超100亿元。此外,仅2019年前两个月,阿卡索、掌门1对1等数十家互联网教育平台融资额就接近百亿元。当前,淘金热潮基本退去,关键是要有深层开发,让流量变现。

  政策对线上课外辅导与线下的规范是同步的。相对线下机构,线上机构不存在场所面积达标、消防安全达标等方面的合规要求。在政策规范下,线上辅导机构能否借助网络化产生规模效益、优化教学体验,真正带来智能化、个性化教学的效果,非常关键。如若取得突破,线下机构转线上将成为商业模式转型的选择,从而对行业现有商业模式带来较大冲击。若不能如期覆盖前期高昂的研发成本和渠道成本,线上辅导发展的不确定性将加大。

  附表1  民办教育相关法律和政策文件、讲话精神

  (本文作者介绍:中投研究院立足于为中投公司战略和内部投资决策提供独立、客观和前瞻的研究支持。)

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